Column: Financiële verhoudingen volgen de bestuurlijke. Maar dat is al een tijdje niet meer waar.

07-05-2020
1188 keer bekeken 2 reacties

Het is inmiddels ruim twintig jaar geleden dat de Financiële verhoudingswet (Fvw) integraal is herzien. Sindsdien zijn zowel de bestuurlijke verhoudingen als de maatschappelijke opgaven veranderd. De financiële verhoudingen zijn niet voldoende mee veranderd met de bestuurlijke.

Tonny van de Vondervoort

In de tussenrapportage signaleert de studiegroep dat er ‘spanning ontstaat tussen ontwikkeling van de (veronderstelde) mate van beleidsvrijheid en de manier waarop taken bekostigd zijn. Er lijkt sprake van een tegengestelde beweging door de beleidsvrijheid steeds verder in te perken, maar wel te streven naar bekostiging via vrij besteed­bare middelen via het gemeente en provinciefonds’. 

Sociaal domein
Dat zien we bij de grote decentralisaties in het sociale domein. Inwoners van de gemeente kunnen een beroep doen op de wet maatschappelijke ondersteuning, de participatiewet en de jeugdzorgwet. Deze wetten regelen dat inwoners hulp kunnen krijgen van de gemeente, wanneer zij inkomensondersteuning, begeleiding of zorg nodig hebben. Het mantra is dat gemeenten dat met maatwerk kunnen doen, dus veel beleidsvrijheid hebben en dus veel invloed op de uitgaven. De praktijk is dat er zoveel is dichtgeregeld dat de gemeenten nauwelijks beleidsruimte hebben, en ook de uitvoeringsvrijheid is beperkt. Als aanvragers aan de voorwaarden voldoen moet de gemeente ondersteuning leveren. Wanneer de rijksoverheid een individueel recht geeft aan inwoners, of een gemeente in medebewind opdraagt onder dichtgeregelde voorwaarden ondersteuning te leveren, heeft zij de plicht daarvoor voldoende middelen beschikbaar te stellen. Een gemeente hoort in die gevallen betaald te krijgen voor wat geleverd wordt. Dus moet gezocht worden naar een vorm van financiering die dicht bij declareren komt. De huidige tekorten ontstaan niet omdat gemeenten te royaal zijn, maar omdat de financiering van de rijksoverheid niet passend genoeg is. Art. 2 Fvw was nooit bedoeld om te zeggen ‘jullie kunnen het goedkoper, dus we decentraliseren niet alle geld mee’. Dat goedkoper kunnen is nooit onderbouwd, maar op basis van politieke wenselijkheid besloten. Zo gaan de gesprekken tussen overheden niet over maatschappelijke doelen, maar over geld. Dat helpt niet om als overheden gelijkwaardig met elkaar om te gaan en zich als één overheid te presenteren. 

Accres systematiek
Bijzonder is ook dat de accressystematiek nog steeds bestaat. De uitgavenpatronen van de rijksoverheid en de gemeenten verschillen nogal, evenals de (voor gemeenten voorgeschreven) begrotingssystematiek. Dat maakt dat het huidige accres niet voldoende aansluit op kostenontwikkelingen van gemeenten. Om daaraan recht te doen zou gekozen moeten worden voor een kostenontwikkeling percentage dat past bij het type uitgaven. Afspraken maken over de besteding van het accres hoort daar niet bij. Als bezuinigingen nodig zijn of nieuw beleid gewenst is, behoort dat een politieke keuze te zijn, en niet via de financieringssystematiek te worden afgedwongen. 

Gewenste veranderingen financiële verhoudingen
Bovenstaande impliceert: 

  • nieuw type uitkeringen voor taken die zo weinig beleids- en uitvoeringsvrijheid geven aan decentrale overheden dat ‘declareren’ terecht is; 
  • afschaffen van de huidige accressystematiek; 
  • afspraken over een kostenontwikkeling percentage passend bij de kosten van decentrale overheden; en
  • bezuinigingen en beleidswensen als politieke keuze.

Afbeeldingen

2  reacties

Herman Mensen 07-05-20 om 17:09

De huidige normeringssystematiek kent zijn oorsprong in een tijd waarin de gemaakte afspraken over de normering logisch waren. Met de bestuurlijke en maatschappelijke ontwikkelingen van de afgelopen twee decennia en de kennis van vandaag de dag over de voor- en nadelen ervan is er inderdaad aanleiding om naar een alternatief om te kijken. Ik acht het een wijs pleidooi van Tonny van de Vondervoort en heb daaraan niets toe te voegen. "Zo maar doen!" is de gevleugelde Haagse uitdrukking die ik in dit verband zou willen aanhalen.

Bellen met Bernard 14-05-20 om 13:50

Elke week belt de redactie met Bernard ter Haar om de reacties op de column door te nemen. Zijn reactie:

Tonny van de Vondervoort stelt in haar column vast dat de financiële verhoudingen onvoldoende zijn meegegroeid met bestuurlijke veranderingen in de afgelopen twintig jaar. 

Daarbij pleit ze voor drie zaken. Ik loop ze kort even langs: allereerst pleit ze voor een nieuw type financiering voor taken, die zo weinig beleids- en uitvoeringsvrijheid geven aan decentrale overheden dat een systeem van 'declareren' terecht zou zijn. Alhoewel ik die analyse deel, weet ik niet of een declaratiesysteem de oplossing is. Bij het ministerie van Sociale Zaken is er nu juist bij het verstrekken van het uitkeringenbudget expliciet niet voor een declaratiesysteem gekozen. Met als reden, dat je zo ook een prikkel inbouwt om mensen aan werk te helpen. Zo hou je de uitvoering scherp. Want dat is een zorg die het Rijk wel heeft: wordt een ‘automatisch verstrekt budget’ wel effectief besteed? Dat doet me twijfelen of ‘declareren’ de oplossing is.

Wel moet je met elkaar scherp formuleren hoe ‘een realistisch budget’ vormgegeven kan worden. Want nu is er tussen overheden toch net te vaak een onderhandelspel aan de gang, waarbij de een overvraagt, in de wetenschap dat je toch niet je hele aanvraag ‘krijgt’. En de ander al bij voorbaat ervan uit gaat, dat er overvraagd wordt, dus dat er altijd wel een onsje vanaf kan. Een tweede kanttekening van mijn kant: sommige gemeentes doen het qua beleid en/of budgettair erg goed, en andere wat minder. Dus moeten we niet dieper verzeild raken in een systeem waarin de goeden stelselmatig onder de kwaden lijden. Met welke middelen zet je een minder goed presterende overheid in het goede spoor? Dat is voor iedereen belangrijk. Een gemeente kun je niet kiezen, wil ik maar zeggen: dus moet je als lokale overheid je stinkende best blijven doen om publieke middelen zo effectief mogelijk aan te wenden. 

Ten tweede pleit ze voor het afschaffen van de huidige accressystematiek (de ‘trap op, trap af’ systematiek van begroten, waarbij het budget van de lokale overheid groeit, als ook het Rijksbudget groeit: one size fits all). Van de Vondervoort wil af van die systematiek en nieuwe afspraken tot stand brengen over budget, dat past bij de kostenontwikkeling van decentrale overheden. Daar ben ik het me eens. Het takenpakket van de lokale overheid is anno vandaag nu eenmaal fundamenteel anders dan dat van de Rijksoverheid. Dus is die accressystematiek niet langer van deze tijd. 

En ten derde stelt ze vast dat ‘bezuinigingen en beleidswensen’ eigenlijk altijd een politieke keuze zijn. Als je de accres-systematiek afschaft, dan zul je de hoogte van het budget met elkaar bepalen op een andere manier moeten bepalen. Ik zou pleiten voor een systeem, waarin de verschillende bestuurslagen samen tot een balans tussen beleidsuitvoering en beschikbaar budget komen. Anno nu is het toch een beetje raar, dat het Rijk beslist hoeveel budget er naar het sociaal domein gaat, terwijl het uitvoeringsbeleid in handen is van de lokale overheid. 

Tot slot sluit ik aan bij de opmerking van Herman Mensen, die kort en krachtig reageert dat de huidige normeringssystematiek zijn oorsprong kent in een tijd waarin de gemaakte afspraken over de normering logisch waren. Maar het hard nodig is om naar een alternatief om te kijken. Hij noemt het pleidooi van Tonny van de Vondervoort ‘wijs’. Met inachtneming van de nuances, zoals die ik die net heb geformuleerd herhaal ik dan de woorden van Mensen: ‘Zo maar doen?’ 

Cookie-instellingen