Column: Met één overheid naar een nieuw Deltaprogramma?

24-04-2020
760 keer bekeken 3 reacties

In deze periode van corona is het voor mij bijzonder om te zien hoe de stroperigheid tussen overheden heeft plaats gemaakt voor snel en resultaatgericht handelen.

Of het nu gaat om de voortvarende uitwerking van Kabinetsmaatregelen door het Veiligheidsberaad van regioburgemeesters, de totstandkoming van spoedwetgeving om decentrale overheden digitaal te laten vergaderen of het uitbetalen van ondernemers in nood, alles lijkt als één overheid in crisistijd nu terstond realiseerbaar. Daar komt bij dat de overheid ‘terug is van weg geweest’; dat bewijst zich in overtuigend gezag en leiderschap.

Kees Jan de Vet

Enkele weken terug kwamen we met de studiegroep met ons discussierapport  ‘Nederland heeft één overheid nodig’. Achter die titel schuilt een analyse (en wat mij betreft een overtuiging) dat grote transities in de komende jaren, als het klimaatvraagstuk of een omvangrijke woningbouwopgave, niet meer door afzonderlijke overheden, maar slechts gezamenlijk opgave gestuurd kunnen worden gerealiseerd. Daarbij constateerden we in de studiegroep dat het financiële instrumentarium tussen overheden ook zeer is verouderd. Op zich niet bijzonder als je je realiseert dat de Financiële Verhoudingswet uit 1897 dateert en dat je in 2020 je best een iets innovatievere financiële gereedschapskist voor grote transities zou wensen.

Maar wat is dan innovatief? Als je echt opgave gestuurd wilt werken en daarvoor één overheid wilt uitlijnen, moet je ook afscheid willen nemen van oude systemen met hun nadelen. Zouden we in 2020 nog met een Financiële Verhoudingswet beginnen met permanente instabiliteit in de uitkering van het gemeentefonds of langjarige disputen over bekostiging van taken tussen afzonderlijke overheden? Want zou de bekostiging van de energietransitie of woningbouwopgaven niet veel slimmer georganiseerd en sneller van de grond kunnen komen via een gezamenlijk investeringsfonds van mede overheden met bij voorbeeld woningbouwcoöperaties en marktpartijen? Verliezen we nu niet veel energie aan jarenlange discussies over stelselaanpassingen over uitbreiding van het gemeentelijk- of provinciaal belastinggebied?

In het Deltaprogramma voor de watersector zijn de belangen van alle mede overheden gericht op bijvoorbeeld overstromingsrisisco’s en zeespiegelstijging gebundeld. Alle berokkenen werken met een helder, gezamenlijk doel voor ogen. Ook is de financiering geborgd van jaarlijks meer dan een miljard euro. En waterschappen die zelfs geen overstromingsrisico kennen, betalen mee. We voelen ons medeverantwoordelijk, ook voor het totaal. Een ander voorbeeld binnen de watersector is het programma Ruimte voor de rivier. Ook daar een sterke verwevenheid van maatschappelijke belangen; steeds werken vanuit de maatschappelijke urgentie en gebundeld als één overheid optrekken. Dus niet een volgtijdelijke procesbenadering waarin we bijvoorbeeld eerst met elkaar werken aan een regionale energiestrategie (RES) en pas volgtijdelijk (in een volgende Kabinetsperiode met een ander economisch perspectief) een confrontatie van financiering en de realisatie van de echte transitie. 

Ik zie veel mogelijkheden verschillende afzonderlijke maatschappelijke opgaven veel sterker ‘mee te koppelen’; we doen dat binnen de waterschappen bij voorbeeld ook met de steden om die klimaat robuust te maken. We versterken elkaar in een win win situatie. 

Zouden we naar de toekomst toe bij voorbeeld het vervolg van de uitwerking van energietransitie (de RES-sen) niet veel sterker kunnen ‘meekoppelen’ aan de woningbouw opgaven? Het zijn nu sterk gescheiden dossiers met afzonderlijke financieringshobbels. Kunnen we niet veel sterker opgavegericht onze ambities bundelen tussen overheden en tussen departementen?

Voor mij is dat echt één overheid; als we dan daarvoor aan het begin van een nieuwe Kabinetsperiode zo een nieuw ‘Deltaprogramma’ starten, waarover zou dat moeten gaan?

Afbeeldingen

3  reacties

Herman Mensen 24-04-20 om 20:12

Deze column spreekt mij grotendeels aan. En dat is niet alleen omdat mijn suggestie in reactie op de column van Chris Kuijpers stevig in deze bijdrage doorklinkt: "Want zou de bekostiging van de energietransitie of woningbouwopgaven niet veel slimmer georganiseerd en sneller van de grond kunnen komen via een gezamenlijk investeringsfonds van mede overheden met bij voorbeeld woningbouwcoöperaties en marktpartijen?" Voor grote maatschappelijke opgaven is er inderdaad niet alleen een verantwoordelijkheid en rol voor rijk, provincies en gemeenten. De hedendaagse overheid heeft in een opgavegerichte benadering ook maatschappelijke organisatie en marktpartijen nodig. De heer De Vet signaleert dat terecht.

Toch wil ik ook enkele kanttekeningen maken bij de waardevolle bijdrage van de heer De Vet.

Om toekomstbestendige resultaten te boeken is een gezamenlijk inspanning nodig van alle partijen, maar de roep om 1 overheid  vind ik te gemakkelijk en ook risicovol. Opgavegericht werken veronderstelt ook dat er oog is voor de verschillende belangen van partijen, ook van overheidspartijen onderling. Wrijving geeft glans. Erken en omarm de verschillen tussen overheden. Het siert ons in onze democratische rechtsstaat dat we rekening houden met elkaar en elkaars (grond)rechten respecteren. Vroegtijdig in een beleidsproces investeren in commitment van betrokken (overheids- en markt)partijen, betaalt zich op den duur uit.

Bij de wijze  waarop de Financiële-verhoudingswet 1997 (Fvw'97) wordt weggezet, acht ik eveneens kanttekeningen op zijn plaats. De suggestie dat deze wet, die inderdaad reeds zijn oorsprong vindt in 1897, achterhaald zou zijn doet onvoldoende recht aan de ingrijpende wijzigingen die in de loop der tijd hebben plaatsgevonden. De hoogte van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds kent inderdaad instabiliteiten, maar dat is in essentie het gevolg van de bestuurlijke afspraken over de normeringssystematiek (trap op- trap af) en ligt niet besloten in de Fvw'97 zelf. De Fvw'97 regelt de geldstromen tussen rijksoverheid en decentrale overheden en de verdeling van de middelen tussen provincies en gemeenten, en laat alle ruimte aan gemeenten, provincies (en Rijk) om in onderling overleg - rekening houdend met de verschillende belangen - te komen tot gemeenschappelijke investeringsprogramma's.

Mijn ervaring is dat veel bestuurlijke en financiële knelpunten in de praktijk hun grondslag vinden in sectorale wet- en regelgeving (en niet zozeer in organieke wetgeving). Verkokering door dergelijke sectorwetten staat veelal in de weg aan een een integrale opgave- en resultaatgerichte aanpak. De wetgeving in het sociaal domein is in dit verband al eens aangehaald als voorbeeld. Een aantal van die wetten zijn vanuit geheel verschillende sturingsprincipes ontworpen en bijten elkaar, waardoor gemeenten in de uitvoeringspraktijk onvoldoende armslag wordt geboden. In het fysieke domein worden met de Omgevingswet forse stappen in de goede richting gezet, maar dit zal ook niet een panacee zijn voor alle ervaren knelpunten.

De vorming van gemeenschappelijke investeringsprogramma's of deltaprogramma's vergt nog wel een goede doordenking, ook vanuit rechtsstatelijk perspectief. In de eerste plaats om redenen van financiële verhoudingen. Als het gaat om het eventueel verdelen van financiële middelen om grote gezamenlijk opgaven te kunnen uitvoeren, verdient een objectieve verdeling de voorkeur boven beginselen als  'wie het eerst komt, het eerst maalt' of 'brutalen hebben de halve wereld'. Voor zover overheidspartijen geacht worden eigen middelen in te brengen, heeft ook een objectieve lastenverdeling/bepaling van de inbreng, de voorkeur.  De huidige praktijk van regiodeals en citydeals kan overheden tegen elkaar uitspelen en leidt - hoe goed bedoeld ook - tot willekeur in en verrommeling van bestuurlijke en financiële verhoudingen. In de tweede plaats moet er oog zijn voor de benodigde democratische verantwoording, op alle bestuurlijke niveaus. De gemeenschappelijkheid van investeringsprogramma's moet zijn geworteld in de besluitvorming van onze democratisch gekozen organen. Voorkomen moet worden dat dergelijke programma's door deze organen worden ervaren als voldongen feiten.

Hoe dan ook is de start van een nieuwe kabinetsperiode een mooie gelegenheid om waar nodig tot nieuwe bestuurlijke en financiële arrangementen te komen. Laten we daarbij trouwens ook de mogelijkheid aangrijpen om in samenspraak met de andere landen in het Koninkrijk en de drie openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba gedeelde ambities te formuleren op het gebied van bijv de energietransitie en duurzame (sociale) woningbouw en elkaar waar mogelijk te ondersteunen. Ook kan worden gedacht aan ambities op terreinen als participatie of sociale veiligheid en de aanpak van ondermijning. Bij het formuleren van dergelijke ambities in enigerlei deltaprogramma is het van primair belang de sectorale deelbelangen te kunnen overstijgen en de verkokering verder te verminderen. Dat vergt een scherpe analyse van bestaande knelpunten in sectorale wetten. Daar lijkt een mooie rol te zijn weggelegd voor een moederdepartement. Daarnaast is het - in  het besef dat iedere structurering inherente nadelen kent -  wellicht ook van belang om te bezien of de huidige departementale indeling wel voldoende is toegesneden op de maatschappelijke en bestuurlijke uitdagingen van het komende decennium, en op de gemeenschappelijke investeringsvehikelen die we de komende jaren willen laten rijden.

In het vertrouwen dat de Studiegroep hier deze week weer mee uit de voeten kan, sluit ik daarmee af.   

 

Eric Edens 28-04-20 om 13:03

Mijn voorstel is om nu niet een structuurdiscussie te voeren (wie gaat hierover?), maar een dialoog te starten waar (overheids-) partijen elkaar vinden rondom een hoger gelegen doel (purpose). Vervolgens wel duidelijk zijn in dat opgavegericht werken door scherpe onderscheiding van opdrachtgever en opdrachtnemers en wendbaar zijn in het vinden van opossingen, maar primair starten met formulering van het hoger gelegen doel en het speelveld inkaderen. Verbinden van dossiers en verbinden van mensen met uiteenlopende ideeen hoort daarbij. Dit vraagt een leiderschap dat uitgaat van verbinden en dienen en dat vraagt een mentaliteit dat uitgaat van samenwerken en samensturen.

Samensturing gaat over kaderstelling. eigenaarschap en het organiseren van gedeelde verantwoordelijkheid vanuit gelijkwaardigheid. Niet handelen vanuit ego en individuele belangen, maar vanuit eco en samen. Vanuit zingeving naar betekenisgeving en vormgeving. Wellicht is dit gedachtegoed hierbij goed bruikbaar. 

Een nieuw Deltaprogramma starten is een goed plan en zou dan m.i. mogen gaan over de wijze waarop we de samenleving opnieuw willen herinrichten. En o ja... hoe we dat financieren is secundair... het helpt om hiervoor middelen te hebben, maar we moeten zien te voorkomen dat we geld leidend laten zijn om te doen wat nodig is. 

 

Bellen met Bernard 01-05-20 om 10:33

 Elke week belt de redactie met Bernard ter Haar om de reacties op de column door te nemen. We tekenden op bij de voorzitter:

Is een nieuw Deltaprogramma een goed idee?

Grote transities zoals het klimaatvraagstuk of de omvangrijke woningbouwopgave kunnen alleen als een gezamenlijke opgave opgepakt worden. Dat betekent in de ogen van Kees Jan de Vet dan ook dat die opgave alleen door gezamenlijke sturing gerealiseerd kan worden. En net als Chris Kuijpers (zie: vorige column) vraagt De Vet zich af, of een gezamenlijk investeringsfonds van mede-overheden, woningbouwcoöperaties en marktpartijen niet een heel logische gedachte zou zijn. 

Zijn inspiratie voor beide keuzes vindt hij in het Deltaprogramma. Een programma van tal van partijen met één helder en gedeeld doel, waarbij ook de financiering voor jaren vastligt. In het verlengde van dat Deltaprogramma houdt De Vet een pleidooi, voor wat hij meekoppelen noemt: een manier om meer gezamenlijkheid langs inhoudelijke lijnen te bewerkstelligen. Bijvoorbeeld door de opgaven in de RES en woningopgave beter met elkaar te verbinden. 

Definitie van één overheid
In de reacties op de column is Herman Mensen  het ‘grotendeels’ met Kees jan de Vet eens. Zo is hij positief over het oprichten van een slim Investeringsfonds. Toch plaatst hij ook een aantal kanttekeningen. Bijvoorbeeld over ‘Opgavegericht werken.’ Dat veronderstelt, zo stelt Mensen dat er (ook) oog is ‘voor de verschillende belangen van partijen, ook van overheidspartijen onderling. Wrijving geeft glans.’ En dat maakt de term ‘één overheid’ in de ogen van Mensen wat te gemakkelijk gedacht: ‘Erken en omarm de verschillen tussen overheden.’ In het verlengde daarvan stelt hij dat de ‘oude’ Financiële verhoudingenwet (1997) nog prima voldoet. Sterker nog, een nieuwe financiële vorm zoals de regio- en citydeals zou wel eens tot willekeur en verrommeling kunnen leiden. In de ogen van Mensen ligt het probleem vooral bij niet op elkaar afgestemde sectorale wet- en regelgeving. In het sociaal domein gaat het om die reden mis. En dus is een scherpe analyse van die sectorale wet- en regelgeving nodig, zo suggereert Mensen.

Vooral kijken naar ‘de bedoeling’
In een tweede reactie stelt Eric Edens vast, dat ‘samensturing’ en goed kijken naar ‘het hogere doel’ (purpose) een oplossing kan zijn. Dat vergt een nieuwe vorm van sturen, zo stelt hij vast: samensturing, noemt hij dat. ‘Samensturing gaat over kaderstelling. Eigenaarschap en het organiseren van gedeelde verantwoordelijkheid vanuit gelijkwaardigheid.’ En als die nieuwe vorm van sturing toegepast wordt, dan is een Investeringsfonds best een aardige gedachte. Maar, geld is uiteindelijk – in zijn ogen- secundair.

Wat neem ik mee uit deze discussie?

  • Allereerst zou ik willen ingaan op de betekenis van één overheid: daarover lijkt wat verwarring. Eén overheid betekent voor mij vooral dat overheden niet langs elkaar moeten werken. Dat inwoners van Nederland het ‘verschil’ tussen onze overheidslagen niet meer merken. Betekent dat er geen verschillende lagen meer zijn? Moet ‘de nationale overheid’ weer alles wil bepalen? Natuurlijk niet. Iedere overheidslaag moet de ruimte hebben én voelen om op maximale kracht te functioneren. Maar wel goed op elkaar afgestemd.
  • Betekent dat dan in de praktijk dat we aan de slag gaan met ‘samensturing’, zoals Edens voorstelt? Samensturing is voor mij een nieuw woord, en ik denk daarbij bijvoorbeeld aan de vorm waarin het programma ‘Ruimte voor de Rivieren’ is vormgegeven. In dat programma was er een helder doel geformuleerd dat gezamenlijk werd gedragen, maar was er op lokaal veel vrijheid om eigen afwegingen en keuzes te maken. Mede daardoor was het programma in mijn ogen effectief. Als ik ook een zorg mag delen: als ‘samensturing’ in de praktijk ertoe zou leiden dat veel partijen willen sturen, dan ben ik bang dat dit lastig stuurt. In mijn ogen moet er altijd regie zijn. Voor alle duidelijkheid: de regisseur hoeft lang niet altijd de Rijksoverheid te zijn! Kijk maar eens naar de Citydeals: daar organiseren de steden zelf de regie. 
  • Ligt het (ook) aan sectorale wet- en regelgeving? Zeker. In het sociale domein wordt deze analyse breed gedeeld. Het budget is als één budget richting gemeenten gestuurd, Maar in de gemeentelijke praktijk is men gedwongen te werken vanuit sectorale wet/en regelgeving. En dan wordt het budget decentraal vaak weer herverkaveld. Ook in het fysieke domein heeft een gemeente ondanks de integraliteit van de opgave telkens met andere departementen te maken, voor de woonvisie, over de RES, voor infra. Integraliteit van de opgave erkennen is belangrijk, maar – en dit is misschien ook wel de grootste uitdaging-  alles aan elkaar knopen kan ook leiden tot eindeloos breien. En dan gebeurt er niets. Dus: we zullen ook keuzes moeten durven maken. Bijvoorbeeld door een proces zo in te richten, dat vervolgstappen, deadlines en ‘einddoel’ goed in volgorde is gezet. 
  • Nieuwe financiële regelingen (Regiodeals/citydeals) kunnen leiden tot verrommeling en ongelijkheid. Als alle regio´s de overtuiging hebben dat hun specifieke regionale problematiek met een deal kan worden gevangen, of als er pilots worden gestart om kennis op te doen waar alle regio´s van kunnen profiteren, is er niets mis met een aanpak van regionale deals. Als daarentegen het gevoel bestaat dat de sterkste lobby de grootste kans op een deal maakt, of pilots zo worden ingericht dat ze te duur zijn om landelijk op te schalen ligt ongelijkheid en verrommeling van de verhoudingen inderdaad op de loer.
  • En tot slot: het Investeringsfonds, goed om daar veel positieve signalen op te krijgen. Veel van onze opgaven vergen immers sector- en/of gebiedsoverstijgende investeringsuitgaven. Dus lijkt gezamenlijk investeren nodig en ook logisch. 

Cookie-instellingen